2022年6月13日，美國海關(guān)和邊境保護局（CBP）發(fā)布了《維吾爾強迫勞動預(yù)防法案》（以下簡稱“UFLPA”）的《CBP進口商實操指南》（U.S. Customs and Border Protection Operational Guidance for Importers）（以下簡稱“CBP指南”）。相較于CBP在此前的UFLPA研討會上透露的內(nèi)容，本次CBP指南非常詳實，提供了很多有實操價值的信息。

需要指出的是，此份CBP指南并非在UFLPA要求下將要制定和發(fā)布的UFLPA戰(zhàn)略（Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China）中的進口商指南。CBP也表示，CBP指南是對UFLPA戰(zhàn)略中指南的補充指導(dǎo)，進口商應(yīng)遵守UFLPA戰(zhàn)略中的指南。但是，鑒于CBP作為觀察者（observer）一直以來全程參與FLETF對UFLPA戰(zhàn)略的擬定和審議，我們認為此份CBP指南將在很大程度上反映UFLPA戰(zhàn)略中的正式指南的內(nèi)容。在本文中，我們將對CBP指南的內(nèi)容作出介紹和分析。

UFLPA 要求CBP推定全部或部分在中國新疆地區(qū)制造或由UFLPA 實體清單（UFLPA Entity List）上的實體參與制造的商品違反了美國《1930關(guān)稅法》，這其中包括在中國其他地區(qū)和其他國家制造或經(jīng)由運輸，但含有新疆因素的貨物。CBP表示，UFLPA的可反駁推定和對應(yīng)的執(zhí)法流程將適用于2022年6月21日或之后進口的涉疆商品，在此日期之前的涉疆商品仍將適用傳統(tǒng)的WRO流程。

在UFLPA開始執(zhí)行后，CBP將根據(jù)具體情況審查每批貨物是否落入UFLPA的管轄范圍。如果進口商被告知商品依據(jù)UFLPA被扣留（detention）、排除（exclusion）或者扣押（seizure），進口商可以向 CBP 提供清晰且有說服力的證據(jù)，要求對 UFLPA 的可反駁推定進行例外處理（exception）。與此同時，進口商也可以提交證據(jù)證明商品超出UFLPA的管轄范圍，即證明所進口商品及其投入品完全來自新疆以外，且與UFLPA實體清單上的實體無關(guān)。如果舉證成功，進口商無需獲得UFLPA推定的例外處理，且CBP將在商品不違反其他法律的前提下予以放行。

進口商可以在扣留（detention）期間、排除決定（exclusion）后或扣押（seizure）狀態(tài)下向 CBP 請求對可反駁推定進行例外處理。在本份指南中，CBP對其可能作出的決定進行了解釋，具體如下：

（一）扣留（Detention）

當 CBP 根據(jù) UFLPA 扣留商品時，CBP將根據(jù)19 U.S.C.§1499 和19 C.F.R.§151. 16的規(guī)定提供扣留的原因和預(yù)期的扣留時間?？哿敉ㄖ€將說明進口商可以向CBP提交哪些證據(jù)反駁UFLPA推定，或者證明商品不屬于UFLPA管轄范圍。

根據(jù)19 U.S.C.§1499和19 C.F.R.§151.16，CBP將在商品提交檢查5個工作日內(nèi)決定是否放行或扣留商品，而到期未放行的商品將被視為扣留商品。進口商可以在CBP作出排除或扣押決定之前的任何時間尋求海關(guān)官員的許可，出口被扣留的商品。根據(jù)19 C.F.R.§151，進口商可以在商品提交給CBP檢查之日起30天內(nèi)請求對 UFLPA 可反駁推定進行例外處理。

（二）排除（Exclusion）

對于被認定違反UFLPA的貨物，CBP可作排除處理。進口商可以根據(jù)19 U.S.C.§1514申請行政復(fù)議（protest），請求對UFLPA可反駁推定進行例外處理。該類行政復(fù)議必須在相關(guān)決定作出起180個自然日內(nèi)提出。進口商在Automated Commercial Environment (ACE)內(nèi)創(chuàng)建行政復(fù)議時，應(yīng)選擇“商品被排除在境外”以確保正確處理。復(fù)議申請應(yīng)以電子方式發(fā)送到相應(yīng)的Center of Excellence and Expertise。若在提出復(fù)議之日起第30個自然日，海關(guān)仍未全部或部分支持或拒絕復(fù)議，則應(yīng)視為復(fù)議已被拒絕。

（三）扣押/沒收（Seizure/Forfeiture）

依據(jù)19 U.S.C.§1595a以及19 C.F.R.§171，被認定違反UFLPA的進口商品也可能會被扣押和沒收。CBP作出扣押決定后，案件將被移送由入境口岸的罰款、處罰和沒收官員(FPFO)處理。FPFO將向進口商和其他相關(guān)方發(fā)送一份扣押通知書，在其中概述相關(guān)方的申訴（petition）權(quán)，提交申訴書的截止日期，以及進口商應(yīng)向CBP提供何種信息以供審查。根據(jù)19 CFR § 171.2中的規(guī)定，進口商可以在扣押通知書寄出30天內(nèi)提交申訴書（也可以要求更長的時間），請求對UFLPA可反駁推定進行例外處理。

（四）放行（Release）

如果CBP認定進口商已充分遵守UFLPA戰(zhàn)略中的進口商指南，全面配合調(diào)查，并且有清晰和有說服力的證據(jù)表明貨物并非全部或部分使用強迫勞動制造，則CBP將對推定作例外處理，指示海關(guān)官員放行貨物。同時，CBP必須向國會和公眾提交報告，說明商品相關(guān)信息和其所考慮的證據(jù)。

針對申請例外處理或者證明UFLPA不適用于特定商品應(yīng)提供的信息，CBP給出了指導(dǎo)性的文件列表，但表示并非其可能要求的詳盡文件清單。CBP還強調(diào)，將外語文件翻譯成英文以及對提交的文件進行整理（例如添加索引及對文件相關(guān)性的解釋等）有助于CBP的審查。

（一）盡職調(diào)查

進口商需提交證明其具有完善的盡職調(diào)查系統(tǒng)或流程的文件，可能包括以下內(nèi)容：（1）與供應(yīng)商和其他利益相關(guān)者合作，評估、消除強迫勞動風(fēng)險的證據(jù)；（2）繪制供應(yīng)鏈圖譜，評估從原材料到成品生產(chǎn)的整個供應(yīng)鏈中的強迫勞動風(fēng)險的證據(jù)；（3）書面供應(yīng)商行為準則，其中應(yīng)含有禁止使用強迫勞動的規(guī)定以及對相關(guān)勞工項目強迫勞動風(fēng)險的提示；（4）為負責選擇供應(yīng)商、與供應(yīng)商接洽的員工和代理商提供有關(guān)強迫勞動風(fēng)險的培訓(xùn)的證據(jù)；（5）檢測供應(yīng)商對行為準則的遵守情況的證據(jù)；（6）對已識別的強迫勞動行為進行補救，或在無法/不能及時補救的情況下終止供應(yīng)商關(guān)系的證據(jù)；（7）聘請獨立第三方驗證盡職調(diào)查系統(tǒng)的實施和有效性的證據(jù)；（8）公開報告其盡職調(diào)查系統(tǒng)績效的證據(jù)。

（二）供應(yīng)鏈溯源

進口商可以提交以下有關(guān)供應(yīng)鏈的整體證據(jù)：（1）對進口商品及其組件涵蓋采礦、生產(chǎn)或制造的所有階段供應(yīng)鏈的詳細描述；（2）包括托運人和出口商在內(nèi)的供應(yīng)鏈中各個實體的角色（例如，某供應(yīng)商是否同時也是制造商）；（3）與供應(yīng)鏈中的各個實體的具體關(guān)系；（4）與生產(chǎn)過程的每個步驟相關(guān)的供應(yīng)商列表，注明名稱和聯(lián)系信息（地址、電子郵件地址和電話號碼）；（5）參與生產(chǎn)過程的每個公司或?qū)嶓w的宣誓書。

進口商可以提交以下與商品或其組成部分相關(guān)的證據(jù)：（1）訂單；（2）所有供應(yīng)商和次級供應(yīng)商的發(fā)票；（3）打包清單；（4）材料清單；（5）原產(chǎn)地證書；（6）付款紀錄；（7）賣方的庫存紀錄，包括碼頭/倉庫收據(jù)等；（8）運輸紀錄，包括艙單、提單等；（9）買方的庫存紀錄，包括碼頭/倉庫收據(jù)等；（10）所有供應(yīng)商和次級供應(yīng)商的發(fā)票和收據(jù)；（11）進出口紀錄。

進口商可以提供以下與開采、生產(chǎn)或制造過程有關(guān)的信息：（1）允許CBP追溯從原材料到開采、生產(chǎn)及成品制造的證據(jù)；（2）生產(chǎn)訂單；（3）工廠產(chǎn)能報告；（4）進口商/從該工廠采購的下游供應(yīng)商/第三方開展的工廠實地考察報告；（5）組件材料的投入量與所生產(chǎn)商品的產(chǎn)出量相匹配的證據(jù)。

（三）供應(yīng)鏈管理

進口商可以提交防止或減輕強迫勞動風(fēng)險并糾正在開采、生產(chǎn)或制造進口商品時發(fā)現(xiàn)的任何強迫勞動的內(nèi)控措施證據(jù)；并且企業(yè)經(jīng)營系統(tǒng)（operating system）或會計系統(tǒng)（例如經(jīng)審計的財務(wù)報表）必須能夠顯示這些措施的對應(yīng)信息，即相關(guān)措施需要在公司管理系統(tǒng)或會計紀錄中有跡可循。

（四）證明商品并非全部或部分由強迫勞動制造的證據(jù)

進口商可以提交以下證據(jù)以證明商品并非全部或部分由強迫勞動制造的證據(jù)，包括（1）列明所有參與商品生產(chǎn)的實體的供應(yīng)鏈圖譜；（2）生產(chǎn)商品過程中每個實體的工人信息，例如工資和人均產(chǎn)量；（3）工人招聘和內(nèi)部控制信息，證明所有中國工人均為自愿受聘、自愿工作；和（4）進行可信的審計以確定是否存在強迫勞動指標并及時補救的證據(jù)。

此外，CBP還針對可能被認定為強迫勞動高風(fēng)險產(chǎn)業(yè)的商品提供了一些具體舉證指導(dǎo)。

（一）棉花

進口商可以提供以下文件：（1）展示從棉包級別的棉花來源到成品的最終生產(chǎn)的整個供應(yīng)鏈的文件證據(jù)（包括在正常業(yè)務(wù)過程中可能保存的紀錄，如采購訂單、付款紀錄等）；（2）生產(chǎn)過程流程圖和生產(chǎn)過程所在區(qū)域的地圖。對生產(chǎn)過程中的每個步驟以及與該步驟相關(guān)的所有支持性文件，都應(yīng)進行編號；（3）生產(chǎn)過程的每個步驟中直接或間接涉及的所有實體。

（二）多晶硅

進口商可以提供以下文件：（1）提供與疑似強迫勞動來源（即新疆生產(chǎn)或與UFLPA戰(zhàn)略實體清單上的實體）相關(guān)的完整的交易紀錄和供應(yīng)鏈文件，顯示參與特定商品的制造、操作或出口的所有實體以及商品生產(chǎn)中使用的每種材料的原產(chǎn)地；（2）提供所有材料采購和生產(chǎn)中每個步驟的流程圖，并確定生產(chǎn)中每種材料的原產(chǎn)地（例如，從用于制造多晶硅的石英巖的地理位置，到生產(chǎn)多晶硅的制造設(shè)施的地理位置，再到生產(chǎn)用于制造進口商品的下游商品的設(shè)施的地理位置）；（3）提供與生產(chǎn)過程的每個步驟相關(guān)的所有實體的清單，并附上用于識別與進口商沒有直接交易的每個上游方的業(yè)務(wù)紀錄；（4）同時從新疆境內(nèi)和境外采購多晶硅的工廠進口的商品可能會被扣留，因為執(zhí)法部門很難核實該供應(yīng)鏈是否僅使用非新疆多晶硅，且很難確保這些材料在制造過程中的某一環(huán)節(jié)沒有被新疆多晶硅替代或混合。

（三）番茄及番茄產(chǎn)品

進口商可以提供以下文件：（1）供應(yīng)鏈可追溯性文件（例如，根據(jù)商品、品種、地點和收獲日期分配的批號）證明番茄種子、番茄或番茄產(chǎn)品的原產(chǎn)地；（2）提供番茄加工設(shè)施信息，包括其母公司和采購番茄種子和/或番茄的莊園；（3）提供番茄種子、番茄和/或番茄產(chǎn)品的紀錄，標識生產(chǎn)過程（從種子到成品、從農(nóng)場到運往美國）中的所有步驟；（4）提供與生產(chǎn)過程的每個步驟相關(guān)的所有實體的清單，并附上用于識別與進口商沒有直接交易的每個上游方的業(yè)務(wù)紀錄。

基于該份CBP指南，我們有以下幾點觀察和建議：

第一，UFLPA下的執(zhí)法機制與CBP此前沿用的WRO是兩個獨立的機制。對于落入UFLPA管轄范圍的商品，CBP將不會印發(fā)WRO，而是在逐批商品基礎(chǔ)上進行執(zhí)法，直接對商品進行扣留、排除、扣押處理，或者對滿足反駁推定標準的商品作例外放行處理。在執(zhí)法時間線上，UFLPA執(zhí)法機制相較于WRO也有大幅度的縮短。因此，中國企業(yè)在出口商品前就應(yīng)對可能被要求提供的證據(jù)進行梳理，以避免無法及時舉證導(dǎo)致的法律后果和商業(yè)損失。

第二，商品遭遇執(zhí)法的中國出口企業(yè)應(yīng)注意，提交“清晰且有說服力”的證據(jù)推翻UFLPA對商品的強迫勞動的推定并不是唯一選擇。進口商如果申請例外處理，相當于承認商品與新疆地區(qū)或者UFLPA實體清單實體有關(guān)（如使用新疆某工廠制造），但即便如此，商品生產(chǎn)過程中并不存在強迫勞動現(xiàn)象；而如果進口商選擇證明UFLPA不適用，則意味著進口商需要證明商品的全供應(yīng)鏈任何一環(huán)都不位于新疆地區(qū)，而且商品的制造過程中也沒有UFLPA實體清單實體的參與。在這種情況下，進口商只需要提供商品溯源有關(guān)信息，而無需證明商品并非全部或部分由強迫勞動制造，即相關(guān)商品不受UFLPA的管轄——“有罪推定”將不再適用，且除非CBP可以證明商品由強迫勞動制造，商品將被予以放行。除以上兩種選擇之外，在商品處于扣留狀態(tài)而尚未被排除和扣押前，進口商也可以將商品再出口。因此，中國出口企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身出口的商品的類型、性質(zhì)和生產(chǎn)鏈條，與美國進口商合作，選擇不同的抗辯策略或及時進行轉(zhuǎn)運。

第三，應(yīng)準確理解“涉疆因素”。并非企業(yè)直接在新疆生產(chǎn)制造或直接從新疆采購的商品才會被納入UFLPA管轄范圍內(nèi)——只要商品從原材料到成品的供應(yīng)鏈任何一環(huán)與新疆地區(qū)相關(guān)，或者與UFLPA實體清單上的實體有關(guān)，即會被推定由強迫勞動生產(chǎn)。

第四，CBP對舉證義務(wù)的門檻要求極高，且雖然名義上的舉證義務(wù)主體為美國進口商，但實則推翻推定或推翻UFLPA管轄權(quán)所需的文件絕大部分都只能由中國出口企業(yè)提供。從以上CBP對“供應(yīng)鏈溯源信息”和高風(fēng)險商品溯源文件的要求可以看出，CBP對證據(jù)標準的要求達到了近乎苛刻的程度，要求進口商提供從原材料至成品整個供應(yīng)鏈的所有供應(yīng)商信息和相關(guān)紀錄。這再次凸顯了中國企業(yè)對出口商品進行全供應(yīng)鏈穿透式管理的重要性。

第五，本份CBP指南指定了三個強迫勞動高風(fēng)險產(chǎn)業(yè)，分別是棉花、多晶硅和番茄/番茄制品。這些產(chǎn)業(yè)在此前就已被美國政府在《新疆供應(yīng)鏈商業(yè)咨詢報告》（Xinjiang Supply Chain Business Advisory）中重點提及，且被CBP通過WRO的執(zhí)法方式進行針對。但是，企業(yè)需注意這并非最終的產(chǎn)業(yè)名單——2022年6月21日發(fā)布的戰(zhàn)略中還可能新增其他行業(yè)。結(jié)合美國政府的立法目的、西方喉舌智庫的風(fēng)向以及新疆的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)來講，有若干其他產(chǎn)業(yè)同樣面臨著被放入高風(fēng)險名單或者被針對性執(zhí)法的可能性。首先，在澳大利亞智庫Australian Strategic Policy Institute發(fā)布的報告中，其點名了眾多電子制造業(yè)和泛科技行業(yè)的中國企業(yè)。其次，在英國某大學(xué)近日的研究報告中，新疆的建材行業(yè)也被抹黑存在嚴重的強迫勞動，多個企業(yè)同樣遭到點名。我國外交部發(fā)言人汪文斌在2022年6月15日表態(tài)：“現(xiàn)在我們又看到，有人變著花樣散布新疆建材行業(yè)存在‘強迫勞動’的謊言，雖然‘劇本’不斷變換，但手法和套路一樣拙劣”。結(jié)合數(shù)據(jù)來看，新疆的辣椒、核桃、嫘縈、碳化石/電石、風(fēng)力發(fā)電機、鈹?shù)仍匣虍a(chǎn)品在全球總產(chǎn)量中占比非常高，這些也有可能成為美國的重點執(zhí)法產(chǎn)業(yè)。

總體來講，UFLPA生效在即，中國外向型企業(yè)應(yīng)熟知UFLPA執(zhí)法機制，針對性制定抗辯策略或者靈活采用其他方案。對于UFLPA語境下的涉疆商品，企業(yè)應(yīng)審慎評估自身的出口策略。為最大化降低風(fēng)險，企業(yè)在必要時應(yīng)尋求專業(yè)機構(gòu)的協(xié)助。

另外，今年2月份，歐盟委員會發(fā)布了《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令草案》（Draft Directive on Corporate Sustainability Due Diligence），對受管轄歐盟企業(yè)需要承擔的人權(quán)和環(huán)境方面的盡職義務(wù)作出了強制規(guī)定，現(xiàn)已進入歐盟立法程序。2022年6月9日，歐洲議會（European Parliament）又以503票贊成、6票反對和4票缺席的高票通過了《關(guān)于立法施加強迫勞動商品禁令的決議》（European Parliament resolution of 9 June 2022 on a new trade instrument to ban products made by forced labour (2022/2611(RSP)），向歐盟委員會定于2022年9月份出臺的強迫勞動進出口禁令草案作出推薦，其中的部分措施與UFLPA和WRO非常相似。中國企業(yè)應(yīng)審慎分析形勢并盡快采取應(yīng)對措施。