東莞市人民政府關于印發(fā)《關于聚焦先進制造打造高品質空間全面加快“三舊”
改造的實施意見》的通知
東府〔2023〕4號
各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處），市府直屬各單位：
現(xiàn)將《關于聚焦先進制造打造高品質空間全面加快“三舊”改造的實施意見》印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
東莞市人民政府
2023年1月10日
關于聚焦先進制造 打造高品質空間
全面加快“三舊”改造的實施意見
為深入貫徹落實黨的二十大精神，認真落實省委十三屆二次全會、市委十五屆五次全會部署，堅持“科技創(chuàng)新+先進制造”城市特色，聚焦高質量發(fā)展推進現(xiàn)代化建設，在“雙萬”新起點上，以“三舊”改造推動高質量發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見。
一、總體要求
（一）總體思路
近年來，我市“三舊”改造工作在激發(fā)市場動力、實施“工改工”三年行動計劃、城市綜合環(huán)境整治等方面取得了積極成效，但同時也存在博弈空間較大、改造布局分散、項目品質參差、時間成本過重、補償預期攀高、產(chǎn)業(yè)空間被擠壓等問題，必須進一步深化改革，推動更高質量發(fā)展。在“雙萬”新時期，“三舊”改造要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大精神，認真對照省委十三屆二次全會、市委十五屆五次全會部署安排，堅持“科技創(chuàng)新+先進制造”城市特色，明確政府與市場的定位與邊界，全面強化政府統(tǒng)籌，突出市級規(guī)劃引領，融入城市發(fā)展謀劃，構建更加公平公開的政策體系，營造更加寬松透明的市場發(fā)展環(huán)境，以“有為政府+有效市場”雙輪驅動，推動我市“三舊”改造邁向更高質量發(fā)展。
（二）工作原則
——提高認識，堅定“三舊”改造不動搖。“三舊”改造是我市節(jié)約集約用地的主戰(zhàn)場，是拓展產(chǎn)業(yè)空間，提升城市綜合環(huán)境，補齊城市基礎配套和生態(tài)短板的重要舉措，是全市工作的重中之重。要堅定不移推進“三舊”改造，強化政府主動統(tǒng)籌、主動服務，引導市場積極有序參與，保持“三舊”改造的充足動力和良好氛圍。
——規(guī)劃引領，聚焦重點區(qū)域連片改造。圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略布局，構建基于國土空間規(guī)劃的“三舊”改造規(guī)劃體系，從“自下而上”的拼湊式規(guī)劃轉變?yōu)槿小耙槐P棋”規(guī)劃。立足戰(zhàn)略謀劃－空間謀劃－項目謀劃的統(tǒng)籌邏輯，識別市級重點空間與連片改造項目，精準集中配置資源，促進城市空間形態(tài)從均質分散向重點集聚轉變。
——公開透明，打造“三舊”改造陽光工程。建立公開透明的“三舊”改造政策體系，構建精簡高效的審批制度、明確清晰的市場規(guī)則、共建共享的利益平衡機制，最大限度減少博弈空間，形成對全社會開放、成本直觀透明、效益明碼實價的交易機制。加強系統(tǒng)整合，理順土地整備與“三舊”改造、TOD與“三舊”改造、一級市場與二級市場的機制銜接，降低制度性交易成本。
——長短結合，持續(xù)打造高品質空間。立足長遠、抓好當前，短期以“品質提升、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、利益平衡、近期動工”原則，大力推進存量項目落地，持續(xù)帶動城市空間優(yōu)化。長期堅持“科技創(chuàng)新+先進制造”城市定位，聚焦連片產(chǎn)業(yè)空間拓展與城市綜合環(huán)境整治，留改拆并舉，打造生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調和諧的高品質空間。
二、強化規(guī)劃引領，構建適應城市發(fā)展的規(guī)劃管控體系
（三）創(chuàng)新規(guī)劃管控體系
建立“三舊”改造專項規(guī)劃－片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃－單元規(guī)劃的規(guī)劃管控體系，打造連片集中的“大中小圈”改造格局?！叭f”改造專項規(guī)劃負責宏觀謀劃，明確各鎮(zhèn)街（園區(qū)）5年內改造目標、規(guī)模、時序，并劃定5-10平方公里的重點改造區(qū)域即“大圈”，作為“三舊”改造主戰(zhàn)場，改變過去分散式的改造格局?；凇按笕Α弊R別“中圈”即重點改造片區(qū)，以1-3平方公里的空間尺度，編制片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，作為項目實施的協(xié)調平臺與管控抓手，統(tǒng)籌片區(qū)內規(guī)劃布局、交通路網(wǎng)、公建配套、開發(fā)容量、單元劃分和實施時序等內容，構建連片的優(yōu)質生活、產(chǎn)業(yè)社區(qū)。“小圈”即改造單元（項目），以500畝以內為空間尺度，編制單元規(guī)劃，落實片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃要求，深化用地邊界、地塊指標、用地移交、綠地建設等規(guī)劃管控內容，提出建筑布局、立面設計等建筑概念設計要素，明確規(guī)劃實施路徑。通過“大中小圈”分級規(guī)劃統(tǒng)籌，全面強化“三舊”改造規(guī)劃的整體性、引領性、實施性，將城市空間謀劃轉化為項目落地實施，扭轉“規(guī)劃跟著項目走”的局面。
（四）優(yōu)化規(guī)劃管理機制
統(tǒng)一規(guī)劃管理體系，“大中小圈”規(guī)劃應充分銜接國土空間規(guī)劃分層分級管理框架，嚴格落實底線、規(guī)模、功能管控，銜接法定規(guī)劃技術標準。強化規(guī)劃提級管理，由市級統(tǒng)籌開展“三舊”改造專項規(guī)劃編制，落實市級戰(zhàn)略意圖與結構謀劃，自上而下優(yōu)化“三舊”改造空間格局。建立剛彈結合的規(guī)劃傳導機制，專項規(guī)劃定目標、定規(guī)模、定范圍，片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃定功能、定總量、定責任，單元規(guī)劃定邊界、定指標、定時限，各層級傳導預留10%的彈性調整空間，最終單元規(guī)劃管控要點嚴格落實至法定圖則，作為實施監(jiān)管協(xié)議、規(guī)劃許可等環(huán)節(jié)的依據(jù)，同時探索功能留白等方式，為未來發(fā)展預留彈性。
（五）強化資源統(tǒng)籌配置
立足城市發(fā)展大局，加強市級資源統(tǒng)籌，以規(guī)模投放、指標管控等資源為抓手，建立競爭性資源配置機制，引導鎮(zhèn)街通過拓展市級重點空間、盤活存量空間爭資源、掙資源、騰資源，實現(xiàn)市鎮(zhèn)共謀共建。推進資源精準集聚配置，不少于70%的改造規(guī)模落實在專項規(guī)劃劃定的重點改造區(qū)域“大圈”內，各類資源優(yōu)先向近期實施的重點改造片區(qū)“中圈”傾斜。建立動態(tài)評估調整機制，結合重點空間、重點項目的實施成效，適時調整資源投放，提高資源配置的有效性。
三、強化重點改造，打造連片高質量發(fā)展空間
（六）大力推進連片“工改工”
打造產(chǎn)業(yè)大空間，各鎮(zhèn)街（園區(qū)）要謀劃若干500畝以上的政府統(tǒng)籌連片“工改工”片區(qū)，政府全面主導實施前期工作，1年內完成首期拆除整備，3年內全部完成，作為全市硬任務。鼓勵鎮(zhèn)街（園區(qū)）成立控股平臺公司，支持有產(chǎn)業(yè)資源與運營實力的優(yōu)質市場主體，參與連片“工改工”整備開發(fā)。加大龍頭企業(yè)用地整備，各鎮(zhèn)街（園區(qū)）每年“工改工”任務中設置20%的連片產(chǎn)業(yè)用地收儲任務。政府主導收儲的產(chǎn)業(yè)用地，可通過土地出讓收益、稅收平衡收儲成本。創(chuàng)新整備模式，各鎮(zhèn)街要積極實施產(chǎn)業(yè)導向的整村統(tǒng)籌項目，以整村算大賬的方式，整合連片土地資源，打造大中小微企業(yè)協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。支持工業(yè)安置房模式，政府主導收儲產(chǎn)業(yè)用地后，可通過政府主導集中建設或市場主體配建等方式，提供生產(chǎn)用房補償原權益人。深化連片改造，產(chǎn)城融合類改造原則上應達到500畝及以上。零碎化“工改工”項目不再辦理延長土地使用年限、工業(yè)生產(chǎn)用房分割轉讓，2022年底前已拆除并納入任務成效的項目除外。加強方案品質把關，嚴控改變廠房、宿舍用途等“擦邊球”行為。75畝及以上的連片“工改工”項目，可按每100㎡建筑面積0.4個配置停車位。
（七）大力提升城市品質
根據(jù)城鎮(zhèn)功能布局，以“宜工則工、宜居則居、宜商則商”原則，精準施策、分類改造，通過城鎮(zhèn)社區(qū)增量提質、產(chǎn)業(yè)社區(qū)精準補位、鄉(xiāng)村社區(qū)特色營造等方式，優(yōu)化城市空間布局，全面提升城市品質。城鎮(zhèn)社區(qū)要全面補強功能、設施、形象短板，打造15分鐘優(yōu)質生活街區(qū)，可根據(jù)實際情況適當放寬單元面積要求，實現(xiàn)精細化的空間修補。強化大城區(qū)首位度，由市級統(tǒng)籌，頂格全力推進更新改造，打造城市會客廳。大力打造現(xiàn)代化特色產(chǎn)業(yè)社區(qū)，工業(yè)園區(qū)周邊居商項目重點供應剛需型住房，提高公服配套水平，補位園區(qū)職住平衡需要，增強城市對人才的吸引力。舊村改造要堅持底線思維，嚴格論證改造必要性和可行性，推動一批特色村落開展整治活化、有機更新和微改造，提升空間品質與公共配套，切實改善人居環(huán)境，提升居民幸福感。劃定歷史文化和村居生活保護線，加強歷史建筑、古樹名木及有價值的城市樹木、各級文物保護單位、工業(yè)遺址及特色村落等資源的保護利用，探索建立歷史文化保護專項資金，留住“東莞記憶”。
（八）大力推進頭雁計劃
在城市核心區(qū)、重點交通廊道、近期建設TOD區(qū)域等重點空間謀劃推動一批示范性好、實施性強的項目，強化市級統(tǒng)籌，納入市級“頭雁計劃”，從更高維度更大力度推進高質量片區(qū)改造。強化“頭雁計劃”項目政策支持，圍繞項目需求，配置菜單式的服務資源，提供定制化的政策支持，對于現(xiàn)行政策未能滿足的個性需求，根據(jù)事權提請市同意后，先行先試。支持一批頭雁產(chǎn)業(yè)社區(qū)試點，達到一定面積和生產(chǎn)用房比例的，可適當提高可分割轉讓比例，限定用于倍增企業(yè)、上市后備企業(yè)、專精特新企業(yè)等市認定的優(yōu)質項目。建立“頭雁計劃”項目退出機制，對實施進度、實施效果不及預期的，采取退出處理。
四、強化規(guī)則透明，營造公開高效的政策環(huán)境
（九）強化公開透明
建立公開透明的地價計收方式和容積率計算規(guī)則，形成區(qū)片地價“一張表”和區(qū)片容積率“一張圖”，通過信息化系統(tǒng)向社會公開結果，減少模糊博弈空間。制定全市補償安置成本核算指引，分類明確補償標準，鼓勵通過物業(yè)置換和增值共享，實現(xiàn)長遠發(fā)展。深化公平公開的改造體系，以改造單元為基本單位，鼓勵采用政府主導的改造和供地模式，政府主導完成土地整理后，將單元內土地收儲入庫，經(jīng)營性用地公開招拍掛出讓。改革單一主體掛牌招商模式，創(chuàng)新設立“公開招引實施主體”模式，政府在公開交易方案中明確改造開發(fā)條件（單元規(guī)劃方案、區(qū)片容積率、區(qū)片地價起始價等），在市公共資源交易平臺以公開競價方式招引實施主體（擬土地受讓方），實施主體限期內通過收購歸宗、作價入股或者權益轉移等方式完成土地整理后，辦理土地出讓和產(chǎn)權登記。
（十）整合工作流程
簡化“三舊”改造流程為前期工作、確認主體、實施方案、開發(fā)監(jiān)管四個階段。前期工作階段，鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府作為前期工作的責任主體，可根據(jù)需要公開招引專業(yè)技術機構，協(xié)助開展規(guī)劃研究、權益核查、意愿征詢、資產(chǎn)評估、公開交易方案編報等前期工作，不再統(tǒng)一招引前期服務商。鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府作為編制主體，負責編制片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃、單元規(guī)劃，不再單獨編制單元劃定方案、前期研究報告及控規(guī)調整方案，單元規(guī)劃按照國土空間詳細規(guī)劃規(guī)定及程序編制、批準后實施。原則上改造意愿須取得單元拆除范圍內權益土地面積和人數(shù)占比均達80%以上的權益人書面同意。確認主體階段，鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府在市公共資源交易平臺通過公開競價方式招引實施主體，實施主體在規(guī)定限期內與權益人簽訂收購協(xié)議、完成權益轉移。實施方案階段，鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府作為編制主體，根據(jù)單元實際情況，會同實施主體編制控規(guī)調整方案（如涉及），將改造方案以及土地轉用、征收、收儲、供應等用地方案打包，編制單元（項目）總體實施方案（以下簡稱“實施方案”），明確用地手續(xù)、收益分配、實施責任等。開發(fā)監(jiān)管階段，實施主體依委托一次性辦理不動產(chǎn)權注銷登記，辦理土地供應手續(xù)，實施主體履行開發(fā)建設、回遷補償責任和貢獻移交義務，鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府強化實施監(jiān)管、做好協(xié)調服務。
（十一）提升審批效能
全面實施圍合互聯(lián)審批，經(jīng)提級審查后，各項方案同步編制、容缺受理、聯(lián)合會審，實現(xiàn)線性串聯(lián)審批向并聯(lián)審批轉變。建立“審查意見一次性告知”制度，原則上每個階段只征求一次意見，后續(xù)方案調整如不涉及職能部門政策適用條件改變的，可不再征求意見。減少反復決策，方案不涉及政府（集體）綜合收益減少等關鍵內容調整的，可不再上會討論、表決。加強信息化審批，全面推進全環(huán)節(jié)審批事項網(wǎng)上申報、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上辦結。完善第三方技術審查制度，推進行政審批與技術審查分離。制定改造信息核查及紅線確認指引，靠前穩(wěn)定紅線與規(guī)劃，針對坐標轉換導致的偏移，建立容差處理機制，避免方案反復修改。
（十二）明確期限約束
采取公開招引實施主體模式實施的單元，原則上公開招引實施主體后一年內完成不動產(chǎn)權益收購，舊村改造為主的可放寬至兩年，實施方案獲批后三個月內完成供地。采取權利人自行改造模式實施的單元，原則上實施方案獲批后三個月內完成供地。逾期未完成的，除因政府行為、不可抗力等因素外，原則上五年內該改造單元不再重啟改造工作。
五、強化機制創(chuàng)新，形成多方共贏的良性循環(huán)
（十三）創(chuàng)新利益平衡機制
支持鎮(zhèn)街（園區(qū)）根據(jù)實際情況，積極探索實踐“三舊”改造利益統(tǒng)籌平衡機制及辦法。鎮(zhèn)街（園區(qū)）可結合地價計收辦法，分類設定平衡系數(shù)，以“工改居商”反哺“工改工”或歷史文化保護，權利人自行改造的“工改居商”單元平衡系數(shù)為1.1、公開招引實施主體的“工改居商”單元平衡系數(shù)為1.05，用于“工改工”的平衡資金由市、鎮(zhèn)街（園區(qū)）5:5分成和預算管理，用于歷史文化保護的平衡資金全額納入市相關專項資金管理。支持鎮(zhèn)街（園區(qū)）探索集體“工改工”利益平衡機制，對集體經(jīng)濟組織“工改居商”超出屬地聯(lián)動產(chǎn)業(yè)占比的，在超出部分的“工改居商”集體綜合收益中計提平衡資金，用于獎勵屬地超額完成“工改工”比例的集體經(jīng)濟組織。推動改造收益再投入，改造為居住、商業(yè)用途的單元，集體經(jīng)濟組織需將總收益中不少于三分之一，投入舊村整治活化或“工改工”等固定資產(chǎn)投資。鼓勵集體參與，集體經(jīng)濟組織將集體土地交政府收儲招引重大產(chǎn)業(yè)項目或在屬地購置“工改工”物業(yè)的，屬地鎮(zhèn)街（園區(qū)）可給予一定財政貢獻獎勵，促進村集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
（十四）創(chuàng)新聯(lián)動改造機制
完善“工改工”與“工改居商”項目聯(lián)動機制，各鎮(zhèn)街“工改工”原則上不低于70%，舊村改居商面積不納入聯(lián)動核算，確因特殊原因無法達成聯(lián)動比例的，可通過閑置用地盤活、歷史文化保護資金等方式實施聯(lián)動。允許鎮(zhèn)街（園區(qū)）以掛賬形式啟動“工改居商”單元，在完成掛賬任務前，不得申報新的“工改居商”單元。
（十五）創(chuàng)新土地統(tǒng)籌機制
加大土地貢獻收儲，優(yōu)化設施移交規(guī)則，轉變?yōu)橛玫匾平粸橹?。依托城市體檢，在片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃中合理統(tǒng)籌安排公共設施布局，按照開發(fā)量計算用地移交責任，除落實緊缺急需的公建配套外，其余移交用地作為發(fā)展備用地。發(fā)展備用地作為經(jīng)營性用地出讓的，收益由市、鎮(zhèn)街（園區(qū)）按5:5比例分配。探索空間騰挪機制，在“符合規(guī)劃、權屬清晰、價值相等、雙方自愿”的原則下，探索“三舊”用地之間、“三舊”用地與其他存量用地、存量用地與新增用地置換，涉及公有資產(chǎn)的，應以公有資產(chǎn)保值增值為前提。
（十六）創(chuàng)新補償推進機制
研究境外權益人簽約及產(chǎn)權注銷、下落不明權益人或無主房屋財產(chǎn)代管等操作方法，破解補償推進難題。明確稅務處理范圍，經(jīng)市人民政府批準，采取政府主導和公開招引實施主體模式實施的“三舊”改造項目，項目范圍內企業(yè)進行整體搬遷或部分搬遷的，符合《企業(yè)政策性搬遷所得稅管理辦法》相關條件的，可按照政策性搬遷相關規(guī)定對稅務事項進行處理。強化司法保障，完善土地連片改造征收程序，支持村集體通過法律途徑破解歷史遺留難題。制定公有資產(chǎn)處理指引及疑難問題實務指引，破解項目推進瓶頸。單元拆除范圍內已簽訂補償協(xié)議的權益土地面積合計占比及人數(shù)合計占比不低于95%時，實施主體與未簽約權益人經(jīng)過充分協(xié)商，且經(jīng)各鎮(zhèn)街（園區(qū)）或相關專業(yè)機構調解后仍無法達成一致的，為維護和增進社會公共利益，推進國土空間規(guī)劃的實施，各鎮(zhèn)街（園區(qū)）可提請市人民政府，按照《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例、《國有土地上房屋征收與補償條例》相關規(guī)定，對未簽約部分土地及房屋依法實施征收。
（十七）創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機制
“工改工”等涉及改造為產(chǎn)業(yè)類的項目，財政貢獻可按不低于屬地鎮(zhèn)街（園區(qū)）財政貢獻基準線50%執(zhí)行。強化履約監(jiān)管，對于無法達成財政貢獻約定的，探索轉讓（包括股權轉讓等變相轉讓）或實施改造時一次性補齊差額，或由鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府收回土地。探索低效存量工業(yè)用地退出機制，研究建立鎮(zhèn)村工業(yè)園分類分級評價體系，采取差別化管理政策，引導低效工業(yè)用地高效利用或由政府統(tǒng)籌、收儲改造。加強工業(yè)用地轉讓環(huán)節(jié)的稅收、價格的核查監(jiān)控，嚴厲打擊炒賣倒賣工業(yè)用地、囤積廠房、哄抬租金、違規(guī)分租等行為。
六、強化實施保障，凝聚協(xié)同推進的工作合力
（十八）加強責任擔當
強化政府主動作為，建立市級前期研判機制，提前介入改造規(guī)劃、項目的論證研究，提高方案質量和決策效率。市城市更新與城市設計委員會定期召開會議，在研究實際個案問題的基礎上，有序出臺創(chuàng)新政策、完善操作機制，逐步形成邏輯合理、透明高效、嚴密科學、符合東莞實際的“三舊”改造政策體系。市級部門要強化指導，做好政策新舊銜接，指導鎮(zhèn)街（園區(qū)）落實政策，推動項目更高效率更高水平落地。鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府是屬地“三舊”改造項目謀劃、組織、推動、監(jiān)管的責任主體，要深入謀劃大中小“三圈”規(guī)劃，組織開展方案編制、權益核查、意愿征詢、公開招商等工作，強化主動服務，落實項目實施全過程的組織協(xié)調和責任監(jiān)管，做好前期服務商等的新舊銜接。村（社區(qū)）要積極配合鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府，做好群眾工作，引導合理預期，維護合法權益，實現(xiàn)鎮(zhèn)村統(tǒng)籌發(fā)展、利益共享。
（十九）強化組織領導
各鎮(zhèn)街（園區(qū)）要強化“三舊”改造的組織領導，主要領導親自掛帥，靠前指揮、靠前協(xié)調，關鍵事項親自推進，鼓勵鎮(zhèn)街（園區(qū)）建立跨部門的“三舊”改造統(tǒng)籌機構。各有關單位要各司其職、嚴格執(zhí)法，鎮(zhèn)街（園區(qū)）要建立用能、用水、排污、自然資源、建筑安全、消防安全、市場監(jiān)管、城市管理、稅費征管等部門聯(lián)合執(zhí)法機制，堅決清理違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營行為。
（二十）充實隊伍力量
充分借助“外腦外力”深度參與“三舊”改造的項目謀劃，提供專業(yè)技術支撐，補足和充實市鎮(zhèn)兩級隊伍力量，提高業(yè)務專業(yè)水平。市鎮(zhèn)兩級可通過政府采購服務方式引進專業(yè)技術人才，形成專業(yè)輔導團隊，下沉項目一線，全面支持和加快項目推進速度。各鎮(zhèn)街（園區(qū)）要加強不同專業(yè)機構、不同部門隊伍的統(tǒng)籌和力量整合，以項目為單位理順條塊關系，凝聚合力推進工作。
（二十一）優(yōu)化考核機制
優(yōu)化“三舊”改造任務考核機制，從重“量”向重“質”轉變，考核重點以重點改造片區(qū)進展、政府連片土地整備收儲、連片“工改工”等為主。加大連片“工改工”督查考核力度，將連片“工改工”納入每年市政府主要目標任務和重點工作，各鎮(zhèn)街（園區(qū)）完成情況納入年度考評體系，并定期通報“工改工”完成進度。
（二十二）強化制度建設
