東莞市國土資源局
《東莞市完善建設用地使用權轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場試點工作實施方案》作政策解讀。
一、改革的重大意義
二級市場是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的重要組成部分。我國實行土地有償使用制度近30年來，土地二級市場對促進土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程發(fā)揮了積極作用。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和改革深入，土地二級市場運行發(fā)展中的一些問題也逐步凸顯，交易規(guī)則不健全，政府的服務和監(jiān)管不完善，交易信息不對稱、交易平臺不規(guī)范等問題比較突出，制約了存量土地資源的盤活利用，難以滿足新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展需要。
為落實黨的十八屆三中全會關于完善土地二級市場的決策部署和中央全面深化改革工作的要求，2017年1月，經(jīng)黨中央、國務院同意，國土資源部決定在全國34個市縣開展土地二級市場試點改革，為接下來的改革工作和相關法律制度的修改創(chuàng)造經(jīng)驗，并選定了我市作為全省唯一一個開展試點的地級市。
市委市政府高度重視完善土地二級市場試點工作，專門成立了以市長為組長，分管副市長為副組長、相關單位為成員的領導小組，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進試點工作。我市制定的《實施方案》也于 5月18日獲得國土部批復同意，是全國第一批獲批的試點城市之一。
二、改革的主要政策紅利
我市制定的《實施方案》，立足東莞實際，堅持問題導向，聚焦核心問題，可以歸納為六大紅利，主要包括：
（一）統(tǒng)籌兩級土地市場，推動一、二級市場聯(lián)動
針對土地資源消耗過快、后備土地資源緊缺、存量土地資源低效利用等問題，我們圍繞“供給側”改革核心，推進一、二級土地市場聯(lián)動，提出作價出資和土地租賃有償使用、土地1.5開發(fā)等特殊措施。作價入股和土地租賃均是法律規(guī)定的有償使用方式，主要應用于一級市場，但在我市呈現(xiàn)出兩級市場聯(lián)動的特殊情況。我市軌道交通項目建設需要以土地收入彌補建設支出，亟需以作價出資方式供地，以減輕資金流動壓力；在濱海灣新區(qū)（長安新區(qū)）、南城商務區(qū)等地，由于前期投入費用較大，需要引進項目承租方以先承租再分租等方式分擔費用風險。本次試點將上述兩項特殊政策納入改革范疇，將有力推動軌道交通和濱海灣新區(qū)和南城商務區(qū)的發(fā)展。
（二）堅持制造業(yè)立市方向，全力保障產(chǎn)業(yè)用地
我市推行“產(chǎn)業(yè)興市”，對產(chǎn)業(yè)用地的扶持和監(jiān)管是本次改革的重點。《實施方案》一方面堅持“控”，切實加強產(chǎn)業(yè)用地履約監(jiān)管〔第（二）項第2點〕，將投資稅收等監(jiān)管協(xié)議納入出讓合同。企業(yè)未兌現(xiàn)投資強度和稅收承諾的，限制土地轉(zhuǎn)讓，倒逼落實投資協(xié)議要求。此舉將有效防止個別企業(yè)在取得政府優(yōu)惠后賣地套現(xiàn)等行為。另一方面我們大力推動“盤”，支持產(chǎn)業(yè)用地盤活整合、鼓勵企業(yè)做大做強〔第（四）項第3點〕。企業(yè)取得產(chǎn)業(yè)類用地后，需要重新成立具備資質(zhì)的項目開發(fā)子公司，或采取作價出資方式與第三方成立合資公司對土地資源進行盤活、整合的，允許其辦理轉(zhuǎn)讓，不受開發(fā)投資強度25%的限制。以此進一步延伸，因公司合并、分立、改制、重組、破產(chǎn)清算等原因轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)用地、科研用地的，同樣按照上述原則處理。“控”和“盤”兩項政策是并行關系，受讓土地的企業(yè)必須全部承接原來與政府簽訂的投資協(xié)議，否則不得再對外轉(zhuǎn)讓，防止鉆政策空子搞交易變現(xiàn)。同時，在這里再次強調(diào)，上述特殊政策僅限于產(chǎn)業(yè)用地（工業(yè)、科研大類），不適用于經(jīng)營性房地產(chǎn)。
（三）明晰和放寬轉(zhuǎn)讓條件，提高資源配置效率
一是進一步明晰轉(zhuǎn)讓與變更的關系。轉(zhuǎn)讓與變更在適用法律和稅費等上有重大區(qū)別，是土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)重點考慮的稅費成本。2013年，省國土廳和省地稅局印發(fā)了《關于明確土地變更登記工作中有關問題的通知》，對企業(yè)改制、合并、分立等情形適用進行了一定程度的明晰，接下來我們將在省文件的基礎上，進一步厘清不同情形，降低交易稅費，促進企業(yè)盤活資產(chǎn)?！驳冢ㄋ模╉椀?/span>1點〕
二是進一步明晰股權轉(zhuǎn)讓與土地轉(zhuǎn)讓的關系。企業(yè)股權轉(zhuǎn)讓是否構成土地使用權的轉(zhuǎn)讓，業(yè)界多有爭議。根據(jù)國土資源部的最新指導精神，我們認為，股權作為虛擬資本，股權轉(zhuǎn)讓并不意味著公司財產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，股權轉(zhuǎn)讓不屬于土地使用權轉(zhuǎn)讓；僅發(fā)生股權轉(zhuǎn)讓的，無需再辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)。該措施將進一步豐富整合土地資源的路徑選擇?！驳冢ㄒ唬╉椀?/span>2點和第（四）項第3點〕
三是進一步明晰轉(zhuǎn)讓與規(guī)劃的關系。由于城市建設的需要，我市城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整頻繁，新的規(guī)劃用途與原批準土地用途存在銜接問題，城市建設、公共設施等需要占用甚至切割了部分項目用地，導致無法轉(zhuǎn)讓，抵押。我們認為，在沒有對原權利人予以補償并收回土地的情況下，應當充分尊重原已批建設用地使用權，不能以規(guī)劃調(diào)整為由限制土地使用權轉(zhuǎn)讓和抵押。為此，我們明確該類土地按照原有的規(guī)劃條件辦理補辦出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押等手續(xù)。因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需分割或合并土地的，在辦理次序和流程上還可以優(yōu)化：對分割轉(zhuǎn)讓的，由轉(zhuǎn)讓方先分割，再按分割后的宗地轉(zhuǎn)讓；對合并轉(zhuǎn)讓的，先按各自宗地分別轉(zhuǎn)讓，歸集到同一權利人后，再辦理合并手續(xù)。此項政策將有效解決我市大量歷史遺留問題，為企業(yè)明晰產(chǎn)權提供有效的法律支撐?！驳冢ㄎ澹╉椀?/span>1點〕
四是明晰行政管理與司法裁決的關系。在司法實踐中，部分土地、房產(chǎn)由于歷史原因手續(xù)不全或存在瑕疵，導致無法過戶，影響了執(zhí)行效率。本次試點政策再次重申最高人民法院（法發(fā)[2004]5號）以及（法〔2012〕151號）兩份司法解釋，國土、房管理部門在協(xié)助法院執(zhí)行土地使用權、房屋時，不對生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書進行實體審查，認為人民法院查封、預查封或者處理的土地、房屋權屬錯誤的，可以提出審查建議，但不應當停止辦理協(xié)助執(zhí)行事項，最大限度保證司法裁決及時執(zhí)行。〔第（五）項第3點〕
（四）放寬抵押審查條件，大力保障抵押融資
不動產(chǎn)是企業(yè)融資的主要抵押物，但是由于種種歷史原因，抵押的限制過多過嚴，在一定程度上限制了企業(yè)做大做強。在這次試點過程中，我們專門提出了一些改革措施〔第（四）項第4點〕，主要包括：
一是放寬抵押主體的合法性審查。過去基于金融秩序的考慮，貸款人（抵押權人）沒有金融貸款機構資質(zhì)的，不允許以借貸合同設定抵押權。該限制已明顯不符合當前借貸主體多元化的現(xiàn)實，為此，根據(jù)最高人民法院對民間借貸合同的最新司法解釋和國土資源部的改革方向，我們放寬了抵押主體的限定，允許各類借貸主體都可以設立抵押權。此舉將極大地激發(fā)金融市場活力，為企業(yè)抵押融資提供更多元化的選擇。
二是放寬地上建筑物的條件審查。這是結合東莞實際的重大政策突破。由于歷史原因，我市部分項目在取得土地后就動工建設，沒有辦理規(guī)劃報建和房產(chǎn)登記，即“有土地證無房產(chǎn)證”。按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記規(guī)定，對這些未依法處理的違法建筑，不得辦理各項登記業(yè)務，包括抵押登記。但是，鑒于該類問題確屬歷史遺留問題，短時間內(nèi)無法徹底化解，為此，我們專門提請上級批準放開此類不動產(chǎn)的抵押和轉(zhuǎn)讓，其違反規(guī)劃、住建等方面問題，由規(guī)劃、住建部門另行追究法律責任。權利證書中可以只登記合法的土地權利，不登記房產(chǎn)權利，并明確告知受讓方存在的權利瑕疵。經(jīng)市委市政府研究，該政策目前暫時在倍增企業(yè)范圍內(nèi)試行，成熟后再在全市推廣。
（五）加強劃撥土地管理，逐步完善監(jiān)管體系
劃撥土地是國家無償提供給用地單位使用的土地，沒有年期限制，本質(zhì)上屬于國有資產(chǎn)，因此使用對象和用途有嚴格限定，其出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等權能都受國家法律限制。但由于歷史原因，劃撥土地的管理還不到位，此次試點，國家專門要求各試點地區(qū)采取有力措施，加強劃撥土地的管理。按照上級要求，我們?yōu)榧訌妱潛芡恋毓芾碇朴喠讼嚓P措施。
一是加強出租管理。嚴格落實法律規(guī)定，沒有地上建筑物的空地或者雖然有地上建筑物但沒有合法產(chǎn)權手續(xù)的劃撥土地，不得出租；劃撥土地出租的租金，要按規(guī)定上繳財政。市國土局將與市財政局、市國資委等部門建立溝通協(xié)調(diào)機制，進一步規(guī)范劃撥土地出租和租金收繳制度?！驳冢ǘ╉椀?/span>3點〕
二是規(guī)范轉(zhuǎn)讓管理。劃撥土地雖屬于國有資產(chǎn)，但經(jīng)依法批準并補辦出讓手續(xù)、補繳土地出讓金后，也可以轉(zhuǎn)讓。由于歷史沿革等原因，原已批準劃撥土地由于不符合現(xiàn)今劃撥目錄，導致在補辦出讓上出現(xiàn)問題。本次試點按照實事求是、新舊兼顧的原則對劃撥土地轉(zhuǎn)讓進行了規(guī)范。對符合現(xiàn)行劃撥目錄的，依法仍可以無償使用的，保留劃撥性質(zhì)，不用補繳出讓收入或土地收益，允許直接轉(zhuǎn)讓；對不符合現(xiàn)行劃撥目錄的，由受讓方補辦出讓手續(xù)、補繳土地出讓收入后轉(zhuǎn)讓。對我市老城區(qū)、老鎮(zhèn)區(qū)在登記確權時登記為國有劃撥性質(zhì)的私人住宅用地，為尊重歷史、還利于民，計劃采取定額收取土地收益等方式允許轉(zhuǎn)讓?！驳冢ㄋ模╉椀?/span>2點〕
三是開展劃撥土地抵押業(yè)務。對劃撥土地需要抵押融資的，可以依照國家和省有關規(guī)定先計算出應當補繳的土地出讓金（估算值），在實現(xiàn)抵押權時，變現(xiàn)所得價款在繳納土地出讓金后方可由抵押權人優(yōu)先受償。此舉既保障了權利人的融資需要，又確保國有資產(chǎn)不流失。〔第（四）項第4點〕
（六）加強二級市場平臺建設，構建公平公正公開的市場環(huán)境
統(tǒng)一、規(guī)范、權威、透明的交易平臺，是確保市場健康、有序的前提條件。2016年，原市土地交易中心已劃轉(zhuǎn)至市公共資源交易中心，全市土地一級市場交易全部由公共資源交易中心負責。根據(jù)《實施方案》，我們將在公共資源交易中心的交易平臺基礎上進一步拓展二級交易服務。
一是實現(xiàn)“全透明”信息共享。逐步實現(xiàn)市場主體的交易信息、成交信息在平臺上進行實時發(fā)布和共享，對接后臺土地管理、規(guī)劃和不動產(chǎn)登記信息數(shù)據(jù)庫，核實土地情況，過濾錯誤虛假不實交易資料，建成最規(guī)范、最權威、最透明的信息發(fā)布和交易平臺。
二是豐富“一站式”政府服務。充分發(fā)揮機構優(yōu)勢，逐步在土地政策咨詢、不動產(chǎn)信息查詢、財政稅費繳納、交易公證鑒證等方面提供便利，增設不動產(chǎn)、財政、稅務等駐點服務窗口，形成一站式服務體系。
三是強化“地毯式”數(shù)據(jù)監(jiān)測。在交易平臺的基礎上匯總全市交易成交和最終登記數(shù)據(jù)情況，增加對兩級土地市場交易信息的歸集、查詢、統(tǒng)計和分析職能，完善監(jiān)測體系，研判市場形勢，及時發(fā)布權威的統(tǒng)計分析報告，引導市場健康良性發(fā)展。
四是建立“網(wǎng)格式”地價監(jiān)管。本次試點我們大膽探索采用區(qū)片市場價實施價格監(jiān)管，推進建立基準地價、標定地價、區(qū)片市場價三個尺度的標準體系，方便市場主體隨時查詢區(qū)片內(nèi)土地市場交易參考價格，穩(wěn)定交易成本預期；同時我們也強化了價格監(jiān)管，要求交易主體應當如實申報交易價格，申報價格原則上不得低于區(qū)片市場價?！驳冢ǘ╉椀?/span>4點〕
三、關于改革的幾點建議
本次試點時間較短，2018年12月底國土資源部就要總結試點經(jīng)驗報送黨中央、國務院，因此留給地方的運行時間十分緊迫。為此，在這里我提出三個希望：
一是希望各鎮(zhèn)街（園區(qū)）要注意推廣。本次試點改革措施來之不易，幾個關鍵的政策突破點均堅持問題為導向，圍繞各鎮(zhèn)街（園區(qū)）當前普遍反映的土地問題、歷史遺留問題，有針對性地提出的。希望各鎮(zhèn)街（園區(qū)）結合當?shù)貙嶋H做好政策推廣，把政策紅利吃準、吃透、吃好。
二是希望各有關部門大力支持配合。本次改革試點雖然由國土資源部負責指導和推動，但大量的政策銜接工作離不開各相關兄弟部門的支持和配合，希望各有關部門結合自身職責，多提建議，多出主意，共同推進改革各項工作。
三是希望有關企業(yè)要抓住政策機遇。本次改革試點干貨足，紅利大，機不可失，時不再來。對有實際政策訴求的企業(yè)，一定要抓住當前極其有利的窗口期和政策機遇，盡快聯(lián)系溝通屬地國土房管部門辦理相關業(yè)務。
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