東府辦〔2015〕94號

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關于在公共服務領域推廣政府和社會資本

合作模式的實施意見

 

各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處），市府直屬各單位：

為貫徹落實國務院、財政部關于推廣政府和社會資本合作（Public－Private Partnership，以下簡稱PPP）模式有關精神，根據(jù)《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《廣東省人民政府辦公廳轉發(fā)省財政廳省發(fā)展改革委人民銀行廣州分行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式實施意見的通知》（粵府辦〔2015〕44號）等文件要求，經(jīng)市人民政府同意，結合我市實際，現(xiàn)提出如下實施意見：

一、推廣PPP模式的總體要求和基本原則

PPP模式是公共服務供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。PPP模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。

（一）總體要求

按照中央和省委、省政府的決策部署，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加快政府職能轉變，創(chuàng)新財政投融資機制，推廣PPP模式，引導和鼓勵社會資本參與公共服務供給，盤活存量、用好增量，為我市在新常態(tài)下穩(wěn)增長、調結構、促轉型、惠民生注入新動力，為廣大人民群眾提供優(yōu)質高效的公共服務。

（二）基本原則

1.政府引導，市場運作。政府向社會資本開放部分基礎設施及公共服務項目，通過市場化運作，將政府的政策目標、社會目標與社會資本的運營效率、技術進步有機結合，提高公共服務的效率和質量。

2.量力而行，注重實效。依據(jù)財政中長期規(guī)劃，有序推進項目實施，控制政府支出責任，防止加劇財政收支矛盾。從項目全生命周期分析比較，確保采用PPP模式后有效提高公共服務效率和質量、降低項目成本。

3.風險分擔，合作共贏。厘清政府與市場邊界，商業(yè)風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力風險由政府和社會資本合理分擔。通過推廣PPP模式，較好地平滑年度間財政支出波動，社會資本獲得穩(wěn)定合理的長期投資回報，人民群眾享受到更好的公共服務。

4.誠信守法，公開透明。政府和社會資本依法開展合作，保護各方合法權益，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。依法充分披露項目信息，保障公眾知情權，接受社會監(jiān)督。

二、規(guī)范推進PPP項目有序實施

（一）重點推廣PPP模式的領域

根據(jù)PPP模式的特點，投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定、價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用PPP模式。PPP項目運作方式主要包括委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設－運營－移交（BOT）、建設－擁有－運營（BOO）、轉讓－運營－移交（TOT）、改建－運營－移交（ROT）、租賃－運營－移交（LOT）、購買－建設－運營（BBO）等。各單位應優(yōu)先選擇能夠實現(xiàn)全生命周期績效管理的運作方式，如BOT、LOT、TOT、ROT、BBO等。PPP項目具體運作方式不包括建設－移交（BT）類型。

項目提出單位應結合公共服務需要，優(yōu)先選擇收費定價機制靈活透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，積極推廣PPP模式，增強公共產品的供給能力。重點關注以下領域：

1.交通基礎設施建設。包括公路、城市軌道交通、隧道、港口、內河航運設施等。

2.水利工程。包括水利樞紐、水源工程、堤防整治等。

3.市政公用設施。包括供水、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、園林綠化、公園配套服務、公共交通、道路橋梁、照明、停車設施等。

4.農業(yè)設施。包括農田水利、水土保持、糧食倉儲、市場交易設施等。

5.社會事業(yè)。包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、旅游、文化、創(chuàng)業(yè)服務設施等。

6.生態(tài)環(huán)境保護。包括環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)保護、資源循環(huán)利用、污染治理等。

7.保障性安居工程。包括棚戶區(qū)改造、公共租賃住房等。

8.其他。包括能源、林業(yè)、科技等其他政府有責任提供并適宜市場化運作的基礎設施和公共服務項目。

（二）鼓勵社會資本參與我市基礎設施和公用事業(yè)建設運營

在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經(jīng)營的，按照國家和省基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理有關辦法執(zhí)行。非特許經(jīng)營項目，參照本實施意見執(zhí)行。

1.基本概念。基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。

2.操作模式?；A設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：

（1）在一定期限內，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

（2）在一定期限內，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

（3）特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內運營；

（4）國家規(guī)定的其他方式。

3.操作流程。采取特許經(jīng)營的PPP項目，應按照基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理有關辦法規(guī)定的流程進行，依次審定特許經(jīng)營實施方案，依法選定特許經(jīng)營者、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，辦理規(guī)劃選址、用地和項目核準、審批等手續(xù)?；A設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理有關辦法沒有規(guī)定的，參照本實施意見執(zhí)行。

根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，需要依法辦理規(guī)劃選址、用地和項目核準或審批等手續(xù)的，有關部門在進行審核時，應當簡化審核內容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時限。

（三）科學合理篩選建立PPP項目庫

1.項目征集。由市財政局會同市發(fā)改局定期按已建項目、在建項目、新（改）建項目等分類向相關行業(yè)主管部門征集潛在PPP項目。市財政局會同市發(fā)改局對潛在PPP項目進行初步篩選，并報市政府審定后建立PPP項目儲備庫。市財政局負責將經(jīng)審定的項目儲備信息上報省財政廳，由省財政廳匯總并建立全省項目儲備庫。潛在屬市審批權限的新（改）建PPP項目應在項目建議書階段提出項目運作方式設想。

2.項目評估。對已納入PPP項目儲備庫的項目，項目提出單位在編制項目可行性研究報告時，應同步開展項目物有所值研究。項目提出單位應按要求向市財政局提交相關資料，由市財政局按照財政部提出的物有所值評價和財政承受能力論證辦法等有關要求，對項目開展物有所值評估和財政承受能力論證，出具審核意見。新（改）建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案等資料；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案等資料。市財政局出具的物有所值評價和財政承受能力論證審核意見應作為市發(fā)改局開展PPP項目可行性研究報告審查的前置條件之一。

物有所值評價，是指與傳統(tǒng)政府采購模式進行比較分析，確保項目全生命周期，采用PPP模式后能夠提高服務質量和運營效率，或者降低項目成本。

市財政局在進行財政承受能力論證時，應確保本級實施的PPP項目每年需從預算中安排的支出責任（包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等）不超過本級一般公共預算支出的10%。

3.確定PPP項目庫。市財政局根據(jù)評估和論證情況，制定年度和中期項目實施計劃，并報市政府審定后建立PPP項目庫。

（四）公開公平擇優(yōu)選擇合作伙伴

1.組織編制項目實施方案。已批準納入PPP項目庫的項目，可進行項目準備。項目實施單位應按《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）的有關要求，組織編制項目實施方案。項目實施方案應包括項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監(jiān)管架構、采購方式選擇等內容。項目實施單位應將項目實施方案送市財政局，并由市財政局再次進行物有所值和財政承受能力驗證。通過驗證的，由項目實施單位會同市財政局報市政府審定；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用PPP模式。

2.選擇合作伙伴。項目實施方案經(jīng)市政府批準后，項目實施單位應嚴格按照預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規(guī)和項目采購需求特點，采取適宜的采購方式，通過綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質、技術能力、管理經(jīng)驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實守信的合作伙伴。項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式，其中采用競爭性磋商采購方式的，按照《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）等規(guī)定執(zhí)行。

對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的融資平臺公司，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與PPP項目。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與PPP項目，進行變相融資。

3.信息發(fā)布。項目采購應通過廣東省政府采購網(wǎng)和東莞市政府采購網(wǎng)同時發(fā)布項目信息、項目采購信息、項目需求信息、項目采購結果信息、項目合同文本等應公開內容，但涉及國家機密、商業(yè)秘密的內容除外。

4.合同簽署。項目采購完成后，項目實施單位應在中標、成交通知書發(fā)出后30日內，與中標社會資本簽署經(jīng)市政府審核同意的PPP項目合同，明確項目實施范圍及期限、責任風險分擔、功能和績效要求、產品和服務標準、價格和收費標準（屬于政府定價、政府指導價管理范圍的應當執(zhí)行依法制定的政府定價、政府指導價）、補貼及調整機制、接管預案（對公共安全或國防安全等造成威脅時，政府應強制接管）、到期處置、違約責任和爭議解決程序等核心內容，并按規(guī)定公示。項目實施單位應按《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）要求制訂合同文本，確保合同合理分配項目風險、明確劃分各方義務、有效保障各方合法權益。

（五）重諾履約確保PPP項目的執(zhí)行

1.設立項目公司。社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司，但政府在項目公司中的持股比例應當?shù)陀?0%。項目實施單位和市財政局應監(jiān)督社會資本按照采購文件和合同約定，按時足額出資設立項目公司。項目公司成立后，項目公司與項目實施單位重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

政府指定機構依法參股項目公司，還應與社會資本投資人簽訂股東合同，明確出資比例和方式、收益分配辦法、風險責任分擔、退出安排以及公司章程重要條款等事項。項目合同、股東合同等應報市財政局備案。正式合同約定的財政支出責任不得超出項目財政承受能力論證確定的范圍。

2.項目履約管理。項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。項目實施單位應根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本履行融資、建造、運營、維護和移交等合同義務，定期監(jiān)測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報市財政局備案，同時依法對外公開，接受社會監(jiān)督。相關職能部門應根據(jù)國家相關法律法規(guī)對項目履行行政監(jiān)管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環(huán)境保護和勞動者權益等。制定不同領域的行業(yè)技術標準、公共產品或服務技術規(guī)范，加強對項目建設質量、運營標準和安全的監(jiān)督，保障公共產品的質量、效率和延續(xù)性。

政府有支付義務的，項目實施單位應按合同約定和績效指標直接或通知市財政局向社會資本或項目公司支付費用，并執(zhí)行約定的獎勵條款或懲處措施。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應按約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

3.項目修訂及違約處理。合同簽訂后，凡涉及政府出資或補貼、收費標準等政府方權利義務的實質性變更的，須經(jīng)市財政會同相關部門審核，并由項目實施單位會同市財政局報市政府審定后執(zhí)行。

項目實施單位、社會資本或項目公司未按合同履行約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。社會資本或項目公司嚴重違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續(xù)穩(wěn)定安全供給或重大公共利益的，政府有權要求項目實施單位或政府指定臨時機構接管項目，直至啟動項目提前終止程序。臨時接管項目所產生的一切費用，將根據(jù)合同約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。社會資本或項目公司應承擔的臨時接管費用，可從其應獲終止補償中扣減。

4.爭議解決。政府和社會資本投資人應盡量考慮周全項目全生命周期內可能引發(fā)爭議的情況，在所涉合同中約定爭議解決條款。發(fā)生爭議或糾紛時，雙方應盡量友好協(xié)商解決。對無法協(xié)商達成一致的事項，可依法申請仲裁或提起民事訴訟。為維護公共安全和公共利益，除法律規(guī)定或另行約定外，爭議期間雙方應保障項目的持續(xù)穩(wěn)定運營。

5.項目中期評估。項目實施單位應每3－5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應性和合理性，及時評估存在的問題和風險，制訂相應措施，并報市財政局備案。市財政局會同行業(yè)主管部門按有關規(guī)定開展中期績效評價。

6.項目移交。政府和社會資本合作期滿或發(fā)生合同提前終止情況時，項目實施單位應組建項目移交工作組，并按合同約定的移交形式、補償方式、移交內容和移交標準，及時組織開展項目性能測試、驗收、資產評估、資產交割、登記入賬等工作，妥善做好項目移交。如遇不可抗力或違約事件導致合作提前終止時，應及時做好接管，保障公共利益不受侵害。項目移交完成后，市財政局應會同相關職能部門組織對項目產出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應用等進行績效評價，并按相關規(guī)定公開評價結果。評價結果作為政府開展PPP模式管理工作決策參考依據(jù)。

三、切實履行財政管理職能

（一）建立投資回報機制

市財政局要牽頭會同市發(fā)改局和相關職能部門，按照有關政策法規(guī)要求，扎實做好項目前期論證工作。對項目收入不能覆蓋成本和合理收益的，可通過政府付費等方式給予適當補貼，并從補貼建設向補貼運營逐步轉變。市財政局和項目實施單位應以項目運營績效評價結果為依據(jù)，綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素，建立動態(tài)補貼機制。健全公共服務價格調整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調價的科學性。除最低需求風險外，政府補貼不得承諾社會資本回報水平。市財政局要將財政補貼等支出分類納入同級政府預算，在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，建立跨年度預算平衡機制。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。

（二）加強政府債務風險管理

在運用PPP模式時要綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的負擔。建立完善公共服務成本管理和會計制度，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預算和中期財政規(guī)劃，在政府財政報告中進行反映和管理，并向市人大或其常委會報告。要選擇適宜PPP模式的融資平臺公司存量項目進行改造，化解地方政府債務風險。改造項目應依法進行資產評估，防止公共資產流失和賤賣。要依法嚴格控制政府各類或有債務，嚴防債務風險轉移，切實防范和控制財政風險。政府對社會資本或項目公司按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔社會資本或項目公司的償債責任。除法律另有規(guī)定外，項目實施單位、市直各部門以及各鎮(zhèn)街（園區(qū)）不得以任何方式提供擔保。市財政局要按省財政廳要求，組織定期向省財政廳報送本區(qū)域內PPP項目目錄、財政支出責任情況、財政承受能力評估指標等，供省財政廳匯總統(tǒng)計全省PPP項目財政支出責任，對預算編制和執(zhí)行實施監(jiān)督。

（三）做好項目監(jiān)督和績效評價

市財政局要加強對PPP項目采購活動的監(jiān)督檢查，依法處理采購活動中的違法違規(guī)行為。督促行業(yè)主管部門，加強對項目公共產品或服務的質量、收費價格的監(jiān)管，建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，構建事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。同時，績效評價結果應依法對外公開，接受社會監(jiān)督。具體績效評價辦法由市財政局會同行業(yè)主管部門另行制定。

四、健全推廣PPP模式的保障機制

（一）建立協(xié)同管理機制

市各有關部門要按照職能分工負責相關領域具體工作，加強對市推廣PPP模式的指導和監(jiān)督。市財政局要牽頭負責政策溝通協(xié)調和信息交流，完善協(xié)同管理機制，統(tǒng)籌做好市級PPP項目全生命周期管理工作，加強對鎮(zhèn)街（園區(qū)）PPP項目財政支出責任監(jiān)控。各行業(yè)主管部門，要結合本行業(yè)特點，積極運用PPP模式提供公共服務，探索完善相關監(jiān)管制度體系。稅務、審計、質監(jiān)、發(fā)改、監(jiān)察等部門依法履行監(jiān)管職責。如有必要，可引入社會專業(yè)機構參與項目前期準備、評估、組織和管理等咨詢及輔助工作。

（二）簡化項目審核流程

減少項目審批環(huán)節(jié)，建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)。有關部門不得在現(xiàn)有的行政審批事項以外增設其他審批環(huán)節(jié)，對實施方案中已明確的內容不再作實質性審查，切實簡化PPP項目審批手續(xù)。

（三）強化財力保障

研究設立我市PPP引導、扶持基金，支持PPP項目獲得融資，調動社會資本參與PPP項目的積極性。穩(wěn)步擴大PPP項目試點范圍，加大財力保障力度，將PPP項目前期支出足額納入市本級財政預算，促進PPP項目扎實有效推進。大力支持PPP示范項目建設，積極爭取中央、省的財政獎補資金。

（四）多種方式保障項目用地

實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途；建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預算管理。政府以土地作價出資或者入股方式參與PPP項目的，應當以市人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市人民政府批準后實施。

（五）加強政策宣傳和人才培養(yǎng)

各行業(yè)主管部門應加大宣傳力度，增進政府、社會和市場主體共識，形成良好的社會氛圍。鼓勵社會中介機構積極參與項目建設，提供法律、財務、咨詢等專業(yè)服務。著力加強PPP模式實施能力建設，建立PPP專家?guī)?，并積極開展業(yè)務人員培訓，加快形成政府、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機構聯(lián)合培養(yǎng)人才的機制，建設一支高素質的專業(yè)人才隊伍。

五、鼓勵鎮(zhèn)街（園區(qū)）積極推廣PPP合作模式

鼓勵鎮(zhèn)街（園區(qū)）參照上述實施意見積極推廣PPP合作模式，消化存量項目轉型為PPP項目。市級主管部門應加強對鎮(zhèn)街（園區(qū)）的業(yè)務指導，規(guī)范PPP項目實施的工作流程，加強對鎮(zhèn)街（園區(qū)）PPP項目的宣傳推介，提升PPP模式的實施效果。加大對鎮(zhèn)街（園區(qū)）開展PPP項目的資金扶持力度，對于PPP項目的前期費用支出按照一定比例給予補助，協(xié)助鎮(zhèn)街（園區(qū)）申請中央、省的PPP項目獎勵和補助。對于在規(guī)模、數(shù)量、實效等方面推廣PPP項目成績突出的鎮(zhèn)街（園區(qū)），市財政將在配置上級政府債券發(fā)行指標時給予政策傾斜。市財政局應統(tǒng)籌做好鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府債務管理和PPP推進工作，引導和促進鎮(zhèn)街（園區(qū)）有效防范PPP項目的潛在債務風險，確保財政健康穩(wěn)健運行。

附件：PPP項目操作流程簡圖.xls

東莞市人民政府辦公室

2015年9月10日