東莞市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)《東莞市城市軌道交通建設(shè)投融資管理辦法》的通知

東府辦〔2023〕21號(hào)

各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處、園區(qū)管委會(huì)），市府直屬各單位：

　　《東莞市城市軌道交通建設(shè)投融資管理辦法》業(yè)經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

東莞市人民政府辦公室

2023年10月30日  

東莞市城市軌道交通建設(shè)投融資管理辦法

第一章  總則

　　第一條 為推動(dòng)我市城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)，保障項(xiàng)目資金需求，根據(jù)國(guó)家、省有關(guān)法律法規(guī)和行政規(guī)章，以及我市《進(jìn)一步完善軌道交通建設(shè)和軌道資源開發(fā)雙向反哺機(jī)制全力推動(dòng)軌道交通高質(zhì)量發(fā)展的意見》（東府〔2022〕57號(hào)）等文件規(guī)定，特制定此辦法。

　　第二條 我市經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的城市軌道交通項(xiàng)目投融資活動(dòng)，適用本辦法。

　　第三條 按照政府主導(dǎo)、市鎮(zhèn)共建、資源整合、多渠道籌資、多元化經(jīng)營(yíng)的理念，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在軌道交通項(xiàng)目投融資中的重要作用，為軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、綜合開發(fā)提供穩(wěn)健的資金支持。探索軌道交通投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、綜合開發(fā)一體化的實(shí)施機(jī)制，支持市屬國(guó)企發(fā)揮軌道交通投融資主體作用，建立軌道交通建設(shè)和軌道資源開發(fā)雙向反哺的投融資機(jī)制，推動(dòng)我市軌道交通事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　第四條 城市軌道交通投融資應(yīng)遵循以下原則。

　　（一）有系統(tǒng)規(guī)劃。根據(jù)城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃、工程可行性研究及運(yùn)營(yíng)資金需求，結(jié)合城市軌道交通站場(chǎng)TOD綜合開發(fā)規(guī)劃的土地開發(fā)資源供應(yīng)，擬訂城市軌道交通投融資平衡方案（以下簡(jiǎn)稱“投融資平衡方案”）。

　　（二）有政府財(cái)政支持。市財(cái)政通過(guò)一般公共預(yù)算安排、提留土地出讓金、接收政府分成物業(yè)等多種方式籌集資金，用于支持城市軌道交通項(xiàng)目的資本金投入、專項(xiàng)債還本付息、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

　　（三）有社會(huì)資本參與。創(chuàng)新投融資模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)，并對(duì)其進(jìn)行全程、有效的監(jiān)督和管理，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，綜合效益最大化。

　　（四）有市場(chǎng)主體投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的思路，理順投融資主體與建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體的關(guān)系，引導(dǎo)城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理向市場(chǎng)化和多元化方向轉(zhuǎn)變。

　　（五）有項(xiàng)目投資回報(bào)。進(jìn)一步發(fā)揮市屬國(guó)企作為城市軌道交通項(xiàng)目投融資主體的作用。支持城市軌道交通投資建設(shè)主體“以地籌資”，鼓勵(lì)其參與城市軌道交通站點(diǎn)TOD綜合開發(fā)（以下簡(jiǎn)稱“TOD綜合開發(fā)”）和通過(guò)接收政府分成物業(yè)，獲取合理經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，充實(shí)現(xiàn)金流，支撐城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金需求，促進(jìn)軌道交通外部效應(yīng)內(nèi)部化。

　　第五條 市軌道交通局負(fù)責(zé)牽頭并協(xié)調(diào)全市城市軌道交通項(xiàng)目投融資工作；城市軌道交通投資建設(shè)主體負(fù)責(zé)全市城市軌道交通項(xiàng)目投融資的實(shí)施。市有關(guān)部門按照職責(zé)分工，支持城市軌道交通投融資工作的開展。

第二章  投融資實(shí)施

　　第六條 城市軌道交通投融資主要有市財(cái)政全額投資、市財(cái)政出資本金的授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式和PPP（含特許經(jīng)營(yíng)）模式及其它經(jīng)市政府批準(zhǔn)的投融資模式。

　　（一）財(cái)政全額出資建設(shè)的城市軌道交通項(xiàng)目按照市財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目代建有關(guān)管理規(guī)定執(zhí)行。

　?。ǘ┦胸?cái)政出資本金的授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式。市財(cái)政根據(jù)國(guó)家有關(guān)文件規(guī)定的要求提供項(xiàng)目資本金，并根據(jù)實(shí)際情況牽頭發(fā)行政府專項(xiàng)債券，城市軌道交通投資建設(shè)主體經(jīng)市政府授權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目其余建設(shè)資金的融資，開展項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。

　　（三）PPP投融資模式。以PPP形式建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的城市軌道交通項(xiàng)目由軌道交通局制定PPP實(shí)施方案，并通過(guò)財(cái)政可承受能力論證和物有所值論證后，報(bào)市政府審定后實(shí)施。

　　（四）其它經(jīng)市政府批準(zhǔn)的投融資模式按市政府批復(fù)的實(shí)施方案實(shí)施。

　　第七條 科學(xué)運(yùn)用多元化的融資手段，創(chuàng)新融資模式。

　?。ㄒ唬┱谫Y手段。積極引入政府專項(xiàng)債券，充分利用政策性金融工具。積極向上級(jí)爭(zhēng)取政府額度，適度傾斜支持軌道交通建設(shè)。

　?。ǘ┢髽I(yè)融資手段。

　　1.常規(guī)性融資手段。主要包括銀團(tuán)貸款、融資租賃等，探索跨境融資渠道。

　　2.引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)資金。落實(shí)國(guó)家鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金投入政府重大基礎(chǔ)設(shè)施的政策，用好保險(xiǎn)資金期限長(zhǎng)、利率穩(wěn)的優(yōu)勢(shì)條件，打通保險(xiǎn)資金投入軌道交通項(xiàng)目渠道。

　　3.探索資本市場(chǎng)籌資。利用公司上市、發(fā)行企業(yè)債、公司債、中期票據(jù)、資產(chǎn)證券化等方式進(jìn)行融資。

第三章  軌道專項(xiàng)資金的籌集及使用

　　第八條 市政府設(shè)立“東莞市軌道交通建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)資金”（以下簡(jiǎn)稱“軌道專項(xiàng)資金”），市財(cái)政局設(shè)立軌道專項(xiàng)資金賬戶，市軌道交通局會(huì)同市財(cái)政局對(duì)軌道專項(xiàng)資金的籌集、分配、使用進(jìn)行管理和監(jiān)督。

　　第九條 軌道專項(xiàng)資金籌集方式。

　　（一）經(jīng)營(yíng)性用地土地出讓軌道專項(xiàng)資金收取，國(guó)鐵、城際軌道交通站點(diǎn)周邊800米和城市軌道交通站點(diǎn)周邊500米半徑范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)性用地土地出讓或流轉(zhuǎn)的，收取土地出讓或流轉(zhuǎn)總價(jià)的20%。對(duì)此范圍外的，收取土地出讓或流轉(zhuǎn)總價(jià)的10%。

　　（二）TOD范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)性用地土地出讓收益分配，土地出讓金扣除相關(guān)稅費(fèi)、計(jì)提資金、土地收儲(chǔ)補(bǔ)償、土地前期開發(fā)成本后，原則上市主導(dǎo)收儲(chǔ)的，由市、鎮(zhèn)按4:6比例分成；鎮(zhèn)主導(dǎo)收儲(chǔ)的，由市、鎮(zhèn)按2:8比例分成。屬市分成部分的土地出讓收益，全部劃入軌道專項(xiàng)資金賬戶。其中，對(duì)于投融資平衡方案劃定的融資地塊，土地出讓收益分配按照市政府審定的方案執(zhí)行。

　　（三）TOD范圍內(nèi)已批未建經(jīng)營(yíng)性用地容積率調(diào)整物業(yè)分成，具體按《東莞市軌道交通TOD范圍土地容積率調(diào)整工作方案》（東軌道辦〔2022〕1號(hào)）執(zhí)行，其中歸屬市政府物業(yè)分成所得現(xiàn)金收益全部劃入軌道專項(xiàng)資金賬戶。

　?。ㄋ模㏕OD范圍內(nèi)城市更新政府物業(yè)收益分成。根據(jù)《東莞市軌道交通TOD范圍內(nèi)城市更新項(xiàng)目開發(fā)實(shí)施辦法》（東府〔2021〕3號(hào)）有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，其中歸屬市政府的分成，除移交市政府指定單位的部分外，其余部分所得現(xiàn)金收益全部劃入軌道專項(xiàng)資金賬戶。

　　第十條 軌道專項(xiàng)資金用于城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)及綜合開發(fā)的范圍主要包括：建設(shè)項(xiàng)目的資本金投入；專項(xiàng)債還本付息；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼；關(guān)聯(lián)地下空間、同步實(shí)施工程建設(shè)資金支持；項(xiàng)目資產(chǎn)更新和追加投資投入；站點(diǎn)周邊土地儲(chǔ)備資金支持；建設(shè)運(yùn)營(yíng)和綜合開發(fā)的其他相關(guān)支出。

　　第十一條 軌道專項(xiàng)資金支出管理。

　　（一）根據(jù)城市軌道交通建設(shè)的需要，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和融資、經(jīng)營(yíng)性收入情況，按照統(tǒng)籌安排、綜合平衡、以收定支的要求，市軌道交通局會(huì)同市財(cái)政局、市發(fā)展改革局、市國(guó)資委等單位，審核市交投集團(tuán)、市軌道公司等單位提出的軌道交通建設(shè)資金使用需求，在每年第三季度根據(jù)軌道交通建設(shè)計(jì)劃與運(yùn)營(yíng)情況、專項(xiàng)債使用及償還計(jì)劃，匯編下一年度軌道專項(xiàng)資金支出預(yù)算。

　　（二）軌道專項(xiàng)資金支出預(yù)算由市軌道交通局會(huì)同市財(cái)政局提出報(bào)市政府審定，具體項(xiàng)目按程序?qū)?yīng)轉(zhuǎn)入市軌道交通局部門預(yù)算或市政府投資建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃，由市軌道交通局、市發(fā)展改革局、市財(cái)政局嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。

　?。ㄈ┸壍缹ｍ?xiàng)資金支出嚴(yán)格按照年度使用計(jì)劃執(zhí)行。由市軌道交通局統(tǒng)籌軌道交通專項(xiàng)資金的年度支出計(jì)劃，協(xié)調(diào)各預(yù)算項(xiàng)目的支出管理。如超過(guò)年度使用計(jì)劃范圍或追加支出，由市軌道交通局會(huì)同市財(cái)政局通過(guò)“一事一議”方式報(bào)市政府審批。

　?。ㄋ模┸壍缹ｍ?xiàng)資金當(dāng)年資金若有結(jié)余，滾存下年使用。

第四章  平衡機(jī)制

　　第十二條 科學(xué)論證使用各類資金的時(shí)機(jī)、規(guī)模、機(jī)構(gòu)、成本等因素，綜合考慮城市軌道交通經(jīng)營(yíng)性收入、土地資源開發(fā)等收入以及項(xiàng)目出資責(zé)任。按照“市鎮(zhèn)共建”機(jī)制分擔(dān)軌道交通項(xiàng)目出資責(zé)任，出資責(zé)任優(yōu)先通過(guò)劃定沿線站點(diǎn)周邊融資地塊的土地綜合開發(fā)收益實(shí)現(xiàn)平衡，不足部分通過(guò)政府配建物業(yè)、其他資源或貨幣補(bǔ)足。在落實(shí)市財(cái)政資本金出資責(zé)任、相關(guān)鎮(zhèn)街（園區(qū)）土地供應(yīng)責(zé)任的基礎(chǔ)上，擬訂《城市軌道交通建設(shè)投融資平衡方案》。

　　城市軌道交通項(xiàng)目出資責(zé)任包括評(píng)估期內(nèi)建設(shè)投資（含資金成本）和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的總和。

　　第十三條 堅(jiān)持“統(tǒng)籌軌道交通建設(shè)投資與周邊土地綜合開發(fā)收益總體平衡”的理念，對(duì)沿線土地同步規(guī)劃、提前控制、及早儲(chǔ)備，充分發(fā)揮軌道交通建設(shè)對(duì)沿線土地的增值帶動(dòng)效應(yīng)，以土地增值收益反哺軌道交通建設(shè)。

　　第十四條 支持建設(shè)規(guī)模指標(biāo)向融資地塊傾斜。融資地塊土地公開出讓純收益優(yōu)先用于保障軌道交通項(xiàng)目資金平衡。

　?。ㄒ唬┤谫Y地塊由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收儲(chǔ)，其同步實(shí)施工程（包括上蓋物業(yè)預(yù)留工程、地塊內(nèi)配套交通設(shè)施和銜接工程）等委托市城市軌道交通投資主體自籌資金建設(shè)，給予投資主體建設(shè)成本和合理利潤(rùn)。融資地塊公開出讓后，土地出讓金扣除相關(guān)稅費(fèi)、計(jì)提資金、土地收儲(chǔ)補(bǔ)償、土地前期開發(fā)成本后優(yōu)先用于平衡項(xiàng)目出資責(zé)任，剩余部分由市鎮(zhèn)按照市政府審定的方案分成。

　　（二）積極探索軌道交通站場(chǎng)綜合體上蓋開發(fā)采用配建蓋板和軌道站場(chǎng)等形式公開出讓的供地機(jī)制。

　　第十五條 軌道交通上蓋融資地塊，可將與軌道工程統(tǒng)一聯(lián)建的相關(guān)要求納入供地條件，實(shí)行“帶設(shè)計(jì)導(dǎo)則”“帶技術(shù)方案”“帶建設(shè)條件”招標(biāo)拍賣掛牌出讓，支持軌道交通投資建設(shè)主體通過(guò)土地招拍掛取得土地使用權(quán)，自行或與公開擇優(yōu)選取的合作單位聯(lián)合成立合資公司，進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)，以提高軌道交通投資建設(shè)主體的市場(chǎng)化運(yùn)作水平和自我造血能力。

　　第十六條 根據(jù)投融資平衡方案，市軌道交通投資建設(shè)主體接收的TOD范圍內(nèi)已批未建經(jīng)營(yíng)性用地容積率調(diào)整政府分成物業(yè)、TOD范圍內(nèi)城市更新項(xiàng)目政府分成物業(yè)，其經(jīng)營(yíng)收益用于平衡軌道交通項(xiàng)目全生命周期資金需求。

　　第十七條 城市軌道交通的票務(wù)、廣告、通信、物業(yè)等經(jīng)營(yíng)性收入不納入軌道專項(xiàng)資金，但納入投融資平衡方案管理。軌道站點(diǎn)通道接口使用費(fèi)由市軌道公司進(jìn)行收取和使用，市軌道交通局負(fù)責(zé)監(jiān)督。

　　第十八條 完善軌道交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)補(bǔ)貼制度，優(yōu)化補(bǔ)貼范圍和計(jì)算方式。

第五章  保障措施

　　第十九條 職責(zé)分工。

　?。ㄒ唬┦熊壍澜煌ň质浅鞘熊壍澜煌ńㄔO(shè)投融資工作的主管部門，會(huì)同軌道交通投資建設(shè)主體開展城市軌道交通建設(shè)投融資方案研究，組織編制投融資平衡方案；監(jiān)督投融資平衡方案資金的使用，評(píng)估投融資平衡方案的實(shí)施，會(huì)同市財(cái)政局對(duì)軌道專項(xiàng)資金的籌集、分配、使用進(jìn)行管理和監(jiān)督；負(fù)責(zé)制定軌道沿線土地資源的控制制度，完善我市軌道交通站點(diǎn)TOD開發(fā)相關(guān)配套文件；負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿線鎮(zhèn)街落實(shí)土地供應(yīng)責(zé)任，確保用于平衡投融資方案的土地足額供應(yīng)。

　?。ǘ┦胸?cái)政局配合市軌道交通局對(duì)軌道專項(xiàng)資金的籌集、分配、使用進(jìn)行監(jiān)管，審核投融資平衡方案，為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)和土地開發(fā)提供資金支持。

　?。ㄈ┏鞘熊壍澜煌ㄍ顿Y建設(shè)主體負(fù)責(zé)軌道交通建設(shè)項(xiàng)目資本金以外部分的融資，圍繞“以地籌資”的中心工作，積極參與TOD土地綜合開發(fā)，開展TID項(xiàng)目開發(fā)策劃和規(guī)劃設(shè)計(jì)等前期研究工作，實(shí)現(xiàn)綜合開發(fā)效益最大化，更好地支撐城市軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

　?。ㄋ模┦邪l(fā)展改革局協(xié)助做好與上級(jí)發(fā)展改革部門有關(guān)城市軌道交通規(guī)劃和建設(shè)等方面的溝通銜接工作，負(fù)責(zé)城市軌道交通工程的投資計(jì)劃安排。

　?。ㄎ澹┦凶匀毁Y源局負(fù)責(zé)將城市軌道交通建設(shè)用地以及TOD綜合開發(fā)用地納入國(guó)土空間規(guī)劃編制中統(tǒng)籌安排；支持依法開展軌道站場(chǎng)綜合開發(fā)區(qū)域的三區(qū)三線調(diào)整工作；支持軌道交通主體工程用地二次收儲(chǔ)和復(fù)合開發(fā)的用地規(guī)劃調(diào)整。

　?。┦型羶?chǔ)中心協(xié)助市軌道交通局根據(jù)投融資平衡方案制定土地儲(chǔ)備和出讓計(jì)劃并督促相關(guān)鎮(zhèn)街（園區(qū)）予以落實(shí)。

　?。ㄆ撸俚劓?zhèn)街（園區(qū)）落實(shí)土地收儲(chǔ)的責(zé)任和按照一定機(jī)制分擔(dān)軌道交通項(xiàng)目出資責(zé)任，與市軌道交通局、城市軌道交通投資建設(shè)主體單位簽署供地責(zé)任書，根據(jù)責(zé)任書和TOD土地綜合開發(fā)規(guī)劃提供用于平衡投融資方案的用地，并負(fù)責(zé)落實(shí)經(jīng)營(yíng)性用地開發(fā)需滿足的教育、綠地、市政等控規(guī)要求的配套設(shè)施。

　　第二十條 風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

　　（一）厘清各方責(zé)任。城市軌道交通投資建設(shè)主體負(fù)責(zé)軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本管控。其中，除因政府調(diào)整方案外，施工成本超支風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由軌道交通投資建設(shè)主體自行承擔(dān)，受客流影響的運(yùn)營(yíng)收入風(fēng)險(xiǎn)由政府和軌道交通投資建設(shè)主體共同承擔(dān)。

　　（二）建立定期評(píng)估機(jī)制。根據(jù)市場(chǎng)變化對(duì)軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本、土地開發(fā)預(yù)期收益和對(duì)應(yīng)資產(chǎn)價(jià)值的影響，市軌道交通局會(huì)同軌道交通投資建設(shè)主體定期評(píng)估投融資平衡方案的實(shí)施情況，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整完善，保持項(xiàng)目全周期收支平衡。

　?。ㄈ┩晟苾?nèi)控體系。軌道交通投資建設(shè)主體應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，建立健全內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制體系，定期向市軌道交通局、市財(cái)政局報(bào)送公司財(cái)務(wù)報(bào)告。

第六章  附則

　　第二十一條 本辦法由市軌道交通局和市財(cái)政局負(fù)責(zé)解釋。此前有關(guān)規(guī)定與本辦法不一致的，以本辦法為準(zhǔn)。

　　第二十二條 本辦法自頒布之日起實(shí)施，有效期5年；同時(shí)《東莞市人民政府關(guān)于印發(fā)<東莞市軌道交通建設(shè)投融資管理辦法>的通知》（東府〔2018〕27號(hào)）廢止。